臨城劫車案及其外交交涉

臨城劫車案號稱民國「第一劫車案」，也是中國近代史上最著名的案件。並引發嚴重的外交事件。北京政府可謂受盡羞辱。本文將原文轉發中國近代史最權威專家汪朝老師作品《臨城劫車案及其外交交涉》。另外補充臨城劫車案後，孫中山領導的南方政府採取沉默應對。避免與列強衝突。

汪朝光老師為中國社會科學院世界史研究所所長，研究員。中國史學會副會長，中國現代史學會副會長。復旦大學歷史系博士，日本京都大學、東京大學客座教授。享受國務院特殊津貼。文章來源於中國社會科學院近代史研究所官網2006年4月23日釋出。

1923年5月6日凌晨，以孫美瑤為首的武裝團伙，在縱貫中國東部的鐵路交通大動脈—津浦鐵路山東嶧縣段的沙溝與臨城兩站間，攔截由浦口北上天津的特別快車，劫持數十名中外人質，演成震驚中外的臨城劫車案，並由此引發中外之間的外交交涉。此次外交交涉的過程及結局，與當時的中外關係、列強聯盟及北京政治相糾葛，於時代背景下，大體反映出1920年代前半期中國對外關係的某些基本特徵。有關臨城劫車案及其外交交涉，除一般性敘述外，現有的研究集中在英、美、日對於此案的態度及其政策方面，而中國朝野對於此案的態度和北京政府及其派系糾葛與此案交涉之關係，尚缺專門研究，這也是本文的論述主題所在。

一、臨城劫車案發後列強之反響

1920年春，孫桂枝與孫美珠、孫美瑤叔侄在山東南部棗莊東北的抱犢崮拉起一彪人馬，自稱「山東建國自治軍」，收攏魯、豫、蘇、皖等地的貧苦農民以及安武軍、毅軍等軍閥部隊的流散軍人入夥，以孫桂枝為寨主，孫美瑤為總司令，部眾陸續發展到數千人。1922年第一次直奉戰爭後，山東督軍田中玉派部圍攻抱犢崮，因該地易守難攻，雙方形成對峙。1923年春，抱犢崮因天旱缺水，堅守甚難，為減輕自身面臨的官軍圍攻壓力，孫美瑤孤注一擲，策劃劫持鐵路列車，綁架外國旅客，以向政府討價還價，使己部擺脫被圍困境。

1923年5月5日深夜，孫美瑤率部埋伏在沙溝至臨城的津浦鐵路沿線，並卸下其中一段鐵軌，致6日凌晨2時50分行經此處的二次特別快車（俗稱「藍鋼車」）出軌，孫部隨後劫持了車上的外國旅客20餘人（包括美國、英國、法國、義大利、墨西哥籍旅客，其中美國人最多）、中國旅客數十人，英國人洛斯門（Joseph Rothman）因拒捕而身亡，由此釀成中外之間的重大外交交涉事件。據交通部事後的報告，此因「事前疏於防範，臨事毫無救援，以致危及外人，損毀國道，……若不速行撲滅，非惟引起重大外交，將國內路權，恐一隳而不可收拾。」

在20世紀20年代北洋系軍人當政時期，中央政府（指北京政府—筆者注）軟弱無能，地方軍閥豪強橫行，「土匪擄人勒贖，在政治組織薄弱之中國是常有的事，擄去洋人也不自今日始。」僅1923年在外交部登記的涉及外國人的綁架案就有92起。但是，臨城劫車案發生於中國東部最為繁忙的南北交通大動脈—津浦鐵路，有數十位中外旅客被擄為人質，就綁架人質數量和國籍之多，規模之大，策劃之周密，影響之廣泛，實為前所未有。因此劫車訊息傳出後，引起國內外輿論大譁，有關國家立即作出了強烈反應。

得知臨城劫車的訊息後，美國公使舒爾曼（Schurman）在5月6日夜即到達濟南，現場處理此案。駐北京外國公使團領袖、葡萄牙駐華公使符禮德（Freitas）於7日晚和次日連續召集各國駐華使節會議，向中國政府發出抗議照會，要求：1、限期將被擄外人安全救出；2、死亡之外人應從優撫卹；3、懲戒肇事地方文武官吏；4、切實保障外人生命財產安全。8日下午，符禮德向國務總理張紹曾及交通總長吳毓麟、外交次長沈瑞麟面交抗議照會並嚴辭責問。

張紹曾等除深致歉意外，還保證「以保全外人生命為第一目的」，「剋日援救被擄各國人士出險，再派兵痛剿」。9日，外交次長沈瑞麟會晤各國公使，說明對劫車案的處理方針，表示此案「實屬意外事變，本國政府抱歉達於極點」；「已決定採用和平方法，務期先將外人營救安全出險，然後進剿，以免被擄人遭遇不測。」英國公使麻克類（MacLeay）告以，「此事至為重大，尚不知貴國政府已否覺察其中利害，應請貴代理總長轉總理暨全體閣員，自從庚子以來，貴國外交事件之重要，誠未有過於此次者，敢請貴國政府急籌相當辦法是幸。」

在華外僑因其切身利益所在，對劫車案的反應更為激烈，「乃至發為共管鐵路及聯軍代剿之論，並認為為與庚子事變相類之事件」。上海、北京和漢口等地的美國商會及美僑協會提出：1、停止華盛頓會議所給予中國的利益；2、解散中國軍隊，將過剩軍隊退伍歸農；3、中國政府的財政須受外國監督；4、水陸交通機關均駐紮外國軍隊；5、以外國警衛隊佔領中國的軍事重地；6、停止退還庚子賠款；7、規定改革中國現狀的方法。英國中國協會上海分會提出由外人管理中國鐵路及辦理護路警察等主張。前英國駐華公使朱爾典（Jordan）也提出：「中國遍地皆匪，實為政府失敗之結果，解決的第一步，即系組織國際委員團，加以全盤考慮。」

臨城劫車案發後，在事件解決的過程中，駐京外國公使團以其直接關係並依靠其所代表國家之強勢，居於十分關鍵的地位。公使團在1個月中連續召開了不下10次聯席會議，發出多份外交照會，向中國方面不斷提出各種要求，如放人的期限、索賠的數額、建立鐵路護路隊、派團考察護路問題等等。對於劫車案之遲遲不得解決，公使團甚為不滿，認為中國政府對劫車案未盡責任，並一再提出嚴重抗議。義大利公使的態度最為激烈，甚至提出「中國如無能力辦理此事，則我等可以無政府之國待之，將直接與匪人談判。」9日，公使團提出以12日午夜為最後解決之期限，否則將依時提出加倍賠償。

16日，公使團會議認為，如果情況繼續惡化，應考慮向各國政府建議，在塘沽進行聯合海軍示威，以向中國政府施加壓力。但是，各國政府對實行此舉的成效有不同意見，尤其是美國和日本持保留態度。18日，美國駐華公使舒爾曼致電美國國務院，認為以海軍示威將使劫匪認為其行動之重要並提出更多的條件，反而將延遲人質的釋放；應由中國政府向劫匪施加壓力，以儘快解救人質。

6月1日，美國國務院致電舒爾曼，告以美國總統哈定（Harding）同意他的看法，認為只有在混亂和無序威脅到整個外國在華利權體制和外國人的生命財產安全時，才可以考慮武力干涉的可能。在美國意見的主導下，相關各國協調立場，暫未實行大規模的海軍示威之舉。但在公使團的強硬要求下，6月2日，由美國少將康納爾（Cornell）率領的外國武官團抵達臨城巡視。他們態度驕橫，在會見中方官吏時，「近似訓話，太覺難堪」。正在臨城督剿的第5師師長鄭士琦感嘆：「國權之弱，雖末節亦受影響，為之長嘆。」外交交涉員溫世珍有云：「國未亡，各國對我蔑視如此，真令人傷心，問北京及各省大吏，其稍有心肝者，能不抱頭一哭耶！」

除了各國政府和駐華使節對臨城劫車案的直接反應外，各國輿論及國聯也對臨案表示出極大的關注。「外國報紙異口同聲，主張關係本案之列國，須力謀適當手段，徹底究問中國政府之責任，以免將來再發生如斯之事變。」據中國駐瑞士公使陸徵祥電稱，國際聯盟祕書處要求其將每日所得訊息通知祕書處；英國、法國、墨西哥均通知國聯，要求保證人質安全，從速營救出險，並賠償損失；義大利「對此案憤激異常，現與各國磋商，擬開國聯會議解決中國一切問題，監督中國鐵路。」駐美公使施肇基亦電稱：近日歐美及日本輿論，多藉口臨案，認為中國已失統治能力，盛倡國際共管中國鐵路、監督中國財政之議。由此觀之，臨城劫車案之突發，使中國政府承受了相當壓力，併成為其於倉促之中不得不面對的重大外交交涉。

二、中國政府之對策

臨城劫車案本為突發事件，中國政府事前並無若何準備，也就談不上解決之預案。可是臨案反響之大，牽連之廣，於當時中國的對外關係大有影響，從而震動了中國政府，使其不能不有「應變」之舉。同時，臨案發生正值北京政局大變化之前夜，黎元洪的總統府與張紹曾的國務院之間的府院之爭頗為劇烈；而直系首領曹錕為過其總統癮，正在謀劃廢棄黎元洪，進行新任總統大選；北京政局之劇烈動盪，使本已軟弱無能的中央政府更成了毫無決斷力的跛腳鴨。

臨城劫車案發生後，事發地的負責官員對如何解決此案看法不一。山東方面的官員，如督軍田中玉、第5師師長鄭士琦等，因事發於其管轄地，負有直接責任，因此多主剿，以儘快解決此案。案發當天，田中玉要求兗州鎮守使何鋒鈺「親往檢視，並飛派軍隊追剿。」次日又電告北京國務院：「此案關係重大，聞報後立經飛電各路軍隊分途追剿，一面設法營救外人，以免發生重大交涉。」與事發地相鄰的江蘇方面的官員，如徐海鎮守使陳調元和外交交涉員溫世珍等，則因事發不在本地，沒有直接責任，更多主撫，以首先保證人質的安全。北京總統府與國務院方面，因為政壇糾紛所牽制及實際權力之有限，一時對此案並無決斷。

5月8日，國務總理張紹曾召集國務會議，首先議決將山東督軍田中玉、省長熊炳琦分別交陸軍、內務兩部議處，所有肇事地點文武官員均行撤任，聽候查辦；同時議決電令山東、江蘇兩省軍民長官，一面設法與孫部交涉，解救人質，一面派人送衣食上山，供人質之用。出席此次會議的部長，除了自兼陸軍總長的張紹曾外，只有交通和農商兩部總長，其餘全部缺席（包括直接負責外交交涉的署理外交總長顧維鈞），而由次長代表，顯見其決策力之有限。

會後張紹曾致電田中玉稱：「匪勢浩大，非跟蹤追剿不能追還被擄之人，而操之過急，又恐於旅客生命發生危險。此事關係外交至為重大，現公使團已當面提出嚴重抗議，究應如何辦理，方為妥善之處，希公同籌劃，俾策完全。」張紹曾此電於剿、撫兩策之態度模稜兩可，未有明確的指示，可見中央政府對解決此案決策之無能無力。相反，劫車案卻加劇了北京政壇的派系紛爭，因國會方面正在掀起倒閣風潮，臨案遂成倒閣重磅炮彈。參議員範振緒對國務院提出質問書，眾議員張琴對交通總長吳毓麟提出彈劾案，要求追究政府的責任。難怪有時論謂：「政府既不死不生，外長復無人負責，而本案之對外方法乃心驚氣懾，不復能作一語，良可嘆也。」

真正對解決臨案具有影響力且有權力作出決策的是坐鎮保定的直系首領、直魯豫巡閱使曹錕。第一次直奉戰後，直系的權勢大大擴張，實際控制著北京政治，任何重大決策未得其認可均很難實行。如時論所謂，此案之解決「決難望諸今日毫無能力之中央政府，只有望諸保境安民之直接責任者」；要求曹錕「務宜拋棄從來之侵略主義，以保境安民為天職。關於管轄內之匪禍，務宜根本剿滅，以保護內外人士此後之生命財產，免至再激起國際問題。」所謂「國際問題」正中曹錕內心焦慮之所在。

他正在謀劃出任大總統，深知以中央政府內外地位之虛弱和財政支絀之實情，如無列強的支援，即便上臺也很難維持，而臨城被劫外國人質的生死及事件能否順利解決將直接影響到列強對華以及對他本人的態度。換句話說，他本人和北京中央政府未來的政治前途，在很大程度上繫於列強的態度。因此臨城案發後，曹錕不能置身事外，而是積極干預，「急欲於舉行大總統選舉之前將本案告一段落，以全對外之體面。」列強亦深諳北京政治之底蘊，劫車案發後，在與中國政府交涉的同時，還不斷與曹錕直接打交道。

5月6日，美國公使舒爾曼致電曹錕，要求他採取有效措施，立即解救人質。曹錕於次日回電表示極大的關切，並稱已指示地方官員立即派出軍隊，解救人質。同時，法國公使受各國公使的委託，星夜趕赴保定面見曹錕，要其負責營救被扣外國人質，確保他們的生命安全。由於列強「希望軍隊對於匪徒暫緩進剿，以免被擄之人，發生不測情事；」且公使團特別要求曹錕，「凡軍事行動，負有與外人生命及安全有關之責任，應請迅為設法撤退官軍，以免各國人民之危險。」在內外壓力之下，曹錕對臨城劫車案作出了以撫為主的決策，企圖通過談判，在一定程度上滿足孫美瑤的要求，解救人質出險。他對外國使節表示，「贊成先用和平權變辦法」，並派「幹員馳赴濟南，幫同田、熊軍民兩長，商議急救辦法」。

負責直接處理臨城劫車案的山東督軍田中玉為直系干將，在案發後一直主剿，並派兵圍困抱犢崮，準備隨時動手。但由於曹錕決策談判解決，5月7日，交通部決定先派遣部員前往出事地點調查，並電田中玉稱，「匪眾此舉因被兵追逃無路，故意惹起外交，以為要挾招安地步」；「務請積極設法，早將中外搭客營救出險。」同時表示，如營救費用不足，交通部可以代籌。9日，國務院和外交部又致電田中玉：「希即暫停追剿，迅籌和平方法，將外人刻日全數贖回。」曹錕隨後致電田中玉，令其對該電「務望查照，迅籌贖回辦法，俾外人安全出險。」此後「中央迭次來電，兢兢業業不敢說一剿字」。在此情況下，田中玉只能服從，令何鋒鈺「馳赴臨城」，與外領「詳細研究，如確於事實有利，不妨於最短期間暫緩進攻，俾外人得以安全出險。」臨城劫車案的解決進入官府與孫美瑤部討價還價的談判階段。

三、解決劫車案之談判

北京中央政府以和平談判解決臨城劫車案的方針既定，中外有關人士隨後雲集臨城，通過各種途徑與孫美瑤部接觸，磋商談判條件。

幹下劫車「豪舉」後仍被困於抱犢崮的孫美瑤部，眼見己部以劫持人質而就編「脫困」的想法得以實現，也同意與官府談判。他們在對外通告中提出：「是役也，非為搶掠財物也，非欲惹出國際交涉也。蓋以中國若許政府若許軍人，無誠意無統緒，誠不及外人之保其信耳，今已至此，別無可言。若無水落石出之辦法，給予正式之條件，許我所要相當之駐點，決不放回西人。」

10日，被扣人質楊毓洵被放下山，帶出孫部的開價是：1、不派軍隊剿攻，圍剿官軍退歸原防；2、其部編為正規軍2個旅，並由地方士紳擔保，準其自由往來；3、暫以被扣西人為質，剿則撕票。為了表示談判的誠意，孫部陸續釋放了被劫中外人質多人。其後，孫美瑤又派多人為代表下山談判，當局亦派地方士紳李麟閣、外交交涉員溫世珍、前總統府顧問美國人安特生（Anderson）、曹錕代表丁宏荃以及與孫部有關係的行伍人士等上山磋商。但因對立雙方在孫部改編為兩旅還是一旅、官府撤兵與孫部放人孰先孰後等問題上僵持不下，談判一時未有結果。5月20日，孫美瑤部屬一部由山外衝入抱犢崮，與圍剿官軍發生衝突，談判暫告破裂。

自臨案發後，田中玉一直主剿，「積極籌備進剿計劃，略已齊全，四面包圍防線，亦經佈置周密。只以各方人士救票之熱心，苟該匪等有一線悔悟之機，多主張委曲求全。玉亦不能獨違眾議」。在談判暫告破裂後，田中玉和吳毓麟回京與政府共商對策。一向主撫的吳毓麟此時感覺「實已處於兩難之間，本人實不敢更言和平解決。」田中玉則認為：「倘能及時進剿，攻其負固，撫其歸誠，當可作速解決。惟旅客尚困匪巢，不無忌器之虞，非得政府主持，使團諒解，亦不敢魯莽從事。」由於孫美瑤不願輕易就範，駐京公使團不再堅持反對在一定程度上使用武力的可能性。曹錕在得悉公使團的態度後，也不再堅持以撫為主的解決方針，改以指示可以剿辦。

因此，在5月22日的內閣會議上，田中玉提出：「先向匪索要最後之條件，俟得其條件後，即由大總統以命令保障此條件之實行。令下，匪如能盡釋人票，即可彼此相安，倘仍不允，即用重兵以剿之。」閣議決策為「相機辦理」，雖仍未對剿撫問題作出明確決策，但在曹錕示意下，國務總理張紹曾告田中玉，「相機辦理四字，範圍包含剿撫兼施及其他便宜行事意義在內，儘可放手做去，並允飭派飛機三架，電令直蘇兩省各派混成一團前往協剿，以壯聲威而策萬全。」吳毓麟在領會曹錕之意後亦告田中玉：「現在各防官軍萬不可再行撤退，以致不可收拾。鄙意為今之計，應先剿辦附近土匪，斷其外援，藉以示威，一面覘其態度何如，再定最後應付之法。」為此，田中玉特意於24日赴保定面見曹錕，請求指示，曹告其「熟權利害，兼顧並籌」，令其與張紹曾「商同辦理」。

在官軍的壓力下，孫美瑤的立場有所後退。5月26日，孫部釋放了上海《密勒氏評論報》記者、美國人鮑威爾（Powell），由其居間聯絡，與官府重開談判。經鮑威爾、安特生等從中斡旋，官府與孫部均有讓步。31日，雙方同意有槍者改編的原則，並由官府派人入山核點孫部人數。幾次反覆，最後決定收編3000人，番號定為「山東新編旅」，由第5師節制，以孫美瑤任旅長，另由官府給款85000元作為孫部經費。6月12日下午，安特生和孫桂芝在棗莊附近的十里河簽訂協議，約定官軍即時撤防，孫部釋放尚被扣壓的全部外國人質，中國人質則遲至25日方全部釋放。至此，轟動一時、震驚中外的臨城劫車案以人質平安獲釋、孫美瑤部被收編為官軍而告解決。

四、關於鐵路護路問題的善後交涉

臨城劫車案本身雖以被劫中外人質獲釋而收場，但有關劫車案的外交交涉卻未因此而告結束。相反，在人質獲釋後，不再有保護人質安全壓力的列強，因不甘於此案中之「受辱」，向中國提出了一系列苛刻嚴酷的善後要求，令北京中央政府及其後臺老闆—直系面對著列強強大的外交壓力，一時處於應對兩難之境。

臨城劫車案發生後，鑑於其負面影響之大，迫於內外壓力，中國政府作出了一系列姿態。案件解決前，下令將田中玉和熊炳琦交部議處，肇事地官員撤任聽候查辦。案件解決後，6月26日又下令將對臨案負有直接責任的兗州鎮守使兼山東第六混成旅旅長何鋒鈺免職，聽候查辦；津浦路警務處長張文通及被劫車巡警隊長趙德朝等立予撤職；任用瑞典籍保安隊教官曼德視察鐵路，調查路政，加強護路工作；8月25日發表《鐵路警備規則》，29日釋出「誥誡令」，令「各省長官於境內外人切實保護，倘有疏虞，決不輕貸」。

但是，列強並不以此為滿足，他們還企圖通過臨案攫取更大的利益，在善後交涉中，他們提出了一系列後續要求，尤其是糾纏在賠償損失、保障鐵路安全和懲辦責任者三個問題上毫不放鬆，逼迫中國作出更大的讓步。對於「賠償」和「懲辦」，列強的態度基本一致，但在「保障」方面，列強的態度有明顯的差別。為此，列強在對中國提出正式的善後解決要求前，進行了反覆的討論（本節只論鐵路善後交涉，其他交涉詳見下節）。

衡諸列強在臨城劫車案發生後的態度，英國的反應最為強烈，因為臨案發生之津浦鐵路被認為主要是英國的勢力範圍，也是英國在華投資和經濟利益的主要集聚區。臨案發生後，無論是英國輿論，還是英國在華僑民，都主張對中國採取強硬態度，以保護英國的切身利益。英國政府因此而在臨案解決前後，在列強中領頭提出對中國進一步的勒索要求，主要是建立鐵路護路警察，並通過財政和人事安排，由列強控制之，以確保列強在中國鐵路沿線的利益不受中國國內局勢變化的影響。為此，英國主張於必要時由列強展示武力威脅，準備艦隊示威。

早在臨案解決前，英國已經提出這樣的主張，但因各國意見不一而未實現。臨案解決後，英國再度提出這一主張，並將其主要功夫用於說服美國，認為如果英美一致行動，則其他國家也必將加入其中。6月19日和30日，英國兩次致函美國國務院，認為中國的局勢要求列強採取堅定的行動，以保護在華外國人的生命財產安全，否則如臨案之類的事件還會發生，列強所付的代價將更大；如果列強尤其是英美採取聯合政策，中國將會讓步；英國準備進行海軍示威，並增加在華北的軍事力量；如果可能，列強應通知中國政府，除非他們建立在外國官員控制下的護路警察，否則列強將考慮自己建立這種力量的可能性。英國強調，考慮到國內輿論之沸沸揚揚，英國政府很難消極無為，但是希望知道美國是否準備在必要時與英國一致採取行動。

對於英國以武力威脅並企圖控制中國鐵路警察權的主張，美國持有異議，其駐華外交官及其政府並不主張採取過於激烈的行動。美國駐華公使舒爾曼認為，英國的提議勢將在中國激起反對外國人的浪潮，因此保護中國鐵路安全最有效的方法，不是由外國人監督其事，而是鼓勵中國人自己行動。7月9日，美國答覆英國稱，儘管美國同意英國的諸多要求，但仍懷疑海軍示威的有效性，因為此種行動是有限的；如果可能，美國建議通過撤銷對中國現政府的承認以及停付關稅和鹽稅，向中國政府施加壓力。

美國與英國在這個問題上的不同態度，並不反映兩國對維護其在華特殊利益方面有根本區別，而主要是行事方式的差別。與老牌殖民帝國並慣用炮艦政策等「硬」手段的英國相比，新起之強權美國更多地是採用「軟」手段，以既達到其目的，又可得到被屈服國之人心，從而更有利於其長遠利益。正是由於美國在臨案中的態度與英國有差別，使不少國人曾對美國寄予期望。然而正如美國國務院遠東司司長馬慕瑞（MacMurray）所言，美國「尤願她能夠有機會使中國政府獲得在外國協助下的合作，為了明顯的必需目的，增強中國政府對中國國內與外商的大動脈免於被劫掠的護衛能力，並使中國更能保護合法的外國利益，以實現她的國際義務」。可見美國並不因其與英國態度之差別而「忽視」中國的「國際義務」及其需要獲得的「外國協助」。

值得注意的是日本的態度。自日本作為強國在遠東興起後，一向視中國為其勢力範圍，在侵略中國、獲取自身特殊利益方面，常常扮演著列強中之急先鋒角色；而且作為英日同盟之一方，日本似乎也應該更多地站在支援英國的立場上。但在臨案善後交涉方面，日本卻一反常態，不贊成英國的立場，而更多地支援美國的意見。7月7日，日本駐美大使專門造訪美國國務院，討論英國的善後解決條件，表示日本不主張派海軍示威，認為那可能導致最終出兵的結果並將使局勢更為複雜化；日本同意組織護路警察的主張，並建議建立如同鹽務稽核那樣的體制安排，但不贊成由外國組織及控制護路警察。

日本採取如此態度可能有多重原因，一則津浦路等主要為英國利益之所在，日本沒有必要為英國火中取栗，成為中國民族主義浪潮反對之所向，而贊成美國的主張並不妨礙日本的實際利益；二則日本已經在東北鐵路有穩固的勢力範圍，不希望因護路警察問題而影響其自身在東北鐵路的利益；三則日本過去在中國的擴張之速，影響到英美利益，因而有華盛頓會議對日本一定程度的約束，時隔未久，日本暫時還不想過於出頭。但如同美國的態度一樣，日本的這種表態絲毫不妨礙其享受列強從臨案中可能得到的權益。

8月10日，駐京外國公使團在致中國外交部的照會中，正式提出改組鐵路護路警察，予以特別編制，由外國武官監督的要求，聲稱：「倘中國政府繼續姑容或放任此種擾害，並不主剿除此項損害在華外人權利與利益之匪患，外交團不得不採用何種方法，以保護外人在華之生命財產權利與利益。」 20日，公使團開會討論護路問題。英國提出，在中國交通部內設護路行政局（鐵路警察局），指揮6000人的護路常備隊，保護及維持鐵路的安全和秩序；該局設立華洋局長各一人，兩者有同等權力，由中國政府商請使團同意後任命，同時還將僱用不超過20名有經驗的外國僱員，作為鐵路檢查員和巡視員；該局經費由外國總稽查核準，作為鐵路日常運營開支的一部分，每年共計160萬美元，同時為籌集護路經費，各路會計長及路務總管由外國人擔任。

英國還提出，在2個月內擬出詳細計劃，交公使團批准後實行，以10年為有效期。義大利、比利時和荷蘭贊成英國的提議，美國、日本和法國則表示反對，「蓋恐因此惹起中國人之排外，及中國之內亂，則於外僑之安全無補，反使之陷於危險。」當天下午，日本駐美大使再度造訪美國國務院，說明已收到本國政府的緊急指示，對於英國的提議表示極大的疑慮，提議對英國方案作如下修改：1、公使團只須瞭解護路計劃的細節，而非批准該計劃；2、護路警察以中國人為長官，受中國政府管轄，外國官員只作為中國官員之顧問；3、財務和車務官員的任務只限於為護路警察籌集必要的經費，並保護鐵路債券持有人的利益；4、該項計劃不必涵蓋所有鐵路，而只應包括那些目前主要為外國人所利用的鐵路。美國國務卿休斯（Hughes）基本同意日本的意見，認為英國方案走得太遠，建議駐華公使團應有一致意見，以免提出不同的護路計劃。

28日，駐京公使團再次討論護路問題，將英國方案修改為：1、外國人任護路警察長官之副手，但中國官員應在重大事項上徵求其意見；2、護路計劃提交使團後不必得到批准，但使團仍然保留通過外交手段修改之權利；3、護路計劃首先開始於津浦和京漢鐵路，其他鐵路稍後實行；對於鐵路稽查和車務長問題則未得結論。

列強的護路計劃遭到中國社會各界及輿論的一致反對，認為此事「辱我國體，喪失主權，且此端一開，禍患將不可底止」。國會議員趙正印等發表通電稱：「今英人乘我國內糾紛，以臨城事變，應合各國，肆行要挾，破我國權，置國際正義人道於不問，……我全國上下，應同力同心，拒絕交涉」。由於輿論反應強烈，直系首領也表態反對列強的護路計劃。曹錕表示，「中外行旅，既可完全保護，則外人實無再幹涉鐵路根本之理由」，因此「決然反對」列強之干涉鐵路。

吳佩孚多次指出，「共管中國鐵路，即為共管中國之先聲，如有一國敢提斯議，吾自有對付良策。」他還致電北京政府國務院，表示「護路辦法，關係我國主權，即使外交團循英意通過，亦萬難承認，……請外交總長速向外國聲明此意，對於護路一節極端拒絕。」9月24日，中國外交部答覆公使團關於護路之要求謂：「護路一事為中國目前內政要舉，應負之責未嘗放棄」；中國將「自動改良護路之計劃，決意極力進行」，於各路險要地點駐紮軍隊，改良特別路警，並於必要時聘用外國專門人才；但「對於外交團所擬提議之計劃，義難承受」。

雖然中國政府拒絕了列強的護路提議，但對列強加強鐵路安全保衛的要求則不敢大意。10月1日，交通部召開鐵路警務會議，提出「現在護路一事，已為我國上下共認為交通方面惟一之要圖，即世界各國對於我國此舉，亦均極為注意」；決定成立鐵路警備事務處及教練所，由交通部次長孫多鈺任處長，王賡、樑上棟任副處長，聘曼德為總教練，並規定得用外人為視察及教練。10月15日，外交部覆文公使團，表示對於他們的要求「雖難承受」，但「對外交團之關懷路警問題及其襄助之盛意深為紉感」，並表示「本國政府深信所採嚴厲之剿匪計劃與夫新訂之護路辦法，定能使外人在中國內地旅行及居住之安全益臻鞏固」。

10月27日，已經通過賄選當上了大總統的曹錕，任命唐在禮為鐵路警備事務督辦，擴大鐵路警務處的事權。11月20日，曹錕令將鐵路警務處直屬於國務院，派出正規軍2個旅擔任護路任務，緊急時可由唐在禮調遣指揮。當日公使團開會討論護路問題，由於中國政府就護路問題作出了若干決定，再經外交總長顧維鈞的疏通，公使團表示大體滿意，將護路問題暫行擱置。

五、劫車案善後交涉之結束

在有關臨城劫車案善後交涉的「賠償」與「懲罰」方面，列強的態度一致，而中國政府雖基本認可「賠償」，但對賠償方式和數額則有不同意見，至於「懲罰」，中國不同意以此名目進行，但表示可以自行處理負有責任之官員。雙方就此進行了一波三折之交涉。

8月10日，外國駐華領袖公使照會中國外交部，在「賠償」方面，要求賠償被劫者之行李物件損失及醫藥費，並按天數累進計算賠償數目，對於死者家屬應予厚重賠償。此外，接濟被劫者之一切費用均須賠償；其他視各人情形有索取額外賠償之權。在「懲罰」方面，照會援引《辛丑條約》之規定，要求派員前往若干省份實地考察，倘發覺地方官吏不能盡其職務，除處以相當之處罰外，要求適用《辛丑條約》規定之懲罰（即「一概革職，永不敘用，不準投效他省希圖開復，亦不得別給獎敘」）；要求以「通匪嫌疑」、「事前疏忽」、「彈壓不力」、「事後辦理不善」等名義，將田中玉等即予免職，嗣後不得再任官職，並保留飭令在通商口岸租界內不得予以保護之權。

中國政府收到列強的照會後，決定由外交、內務、財政、陸軍、交通五部組織聯合辦事處，負責處理此案。時任外交總長的顧維鈞認為，「外交團採取的立場似乎是很嚴重的，因為這是整個外交團第一次聯名照會。」但他同時認為，此事實為「偶然事件」，「並不是由中國國內哪一個排外運動引起的」，因此列強「要求所依據的原則是站不住腳的」，「外交團所提的要求是很不公正的」。他在處理此案時強調：「我們做事絕不應有損中國的獨立和主權，也不應違反或超越關於在中國領土上保護外國人的國際法準則。」

顧維鈞的看法實際也反映了國內輿論對列強幹涉的反對之聲。8月25日，全國商聯會發表聲明，要求政府對列強各項條件，除賠償外概行拒絕，並應公開中外往來文書，以使國民為政府交涉後盾，「對於外力干涉，應全國一致反抗。」上海國民大會發表宣言：「此事件應有該地方責任者負責，其有增加國民負擔侵害主權者無論為直接或間接，俱非我國民所承認。」社會輿論在中國對外關係中所起之作用，無論為正面或負面，自五四以後日漸增強，並已成為執政者可利用之「武器」，臨案亦如此。

因為「懲罰」問題直接牽連直系大將田中玉，故直系亦借國內輿論的反對而自重，表示反對列強幹涉中國內政。吳佩孚提出，懲處事故負責官吏是中國政府的許可權，與外國並無關係，「倒田是為一事，外交又是一事，萬不可存幸災樂禍之心，藉此為倒田運動。縱使田督軍即應去職，亦不能於此事此時」田中玉因解職關係其個人利益所在，對列強照會的反應尤為激昂，聲稱「若必以外交方式為漫無等差之懲處，惡風一啟，不逞之徒或以私仇或以政爭隨時隨地皆可劫持戕害僑民，假乎外交推翻疆吏，勢必使中國益增糾紛」。

在田的鼓動下，山東各界有致北京國務院電和內務部請願書，反對列強「用外交方式勒令如何如何，不復稍留餘地，地方特任長官，侮辱至此，國家用人行政，主權侵奪殆盡。此種惡例一開，何以立國」；「我政府之處置已極允當，何得再謬引庚子條約，妄幹處分大吏之權。且今日中國為內憂外患交迫時期，就國權言，絕對不能以督軍田中玉之進退屬個人關係，稍事讓步」。

本來，外交部已於8月13日草就對公使團照會的覆文，但由於輿論反對和直系反彈，遂不得不將覆文暫行擱置，在徵求意見後，再加修改。28日，閣議討論通過修改稿，隨後派專人到洛陽徵求吳佩孚的意見。由於中國的答覆遲遲沒有送出，9月21日，美國公使舒爾曼就此向顧維鈞提出警告，但顧維鈞告以他必須考慮中國的公眾輿論，就像公使團在作決定時也考慮了外國的輿論一樣。

24日，外交部正式將覆文送致駐京外國公使團，首先辯明臨城劫車案「並非排外運動，亦無特別仇視外人之表徵」；接著針對列強提出的要求進行答覆：1、關於賠償，因此事「實不能謂本國政府負有賠償損失之責任，但鑑於外人被擄之情形暨所嘗之艱苦，本國政府自願本優厚之精神，給予公平之償恤」，數字另議，但個人之「附帶賠償」「在性質上言似屬間接損失，或與本案無切近關係，或僅系影響所及者，本國政府礙難一併列為核計外人應得恤償之根據」；2、關於「保障」，「本國政府礙難同意，深望外交團重加考量」；「引用《辛丑條約》實非正當或必要之保障。倘若堅持非特有牽動中國人民良感之慮，而於外人生命財產之安全亦無所增益也」；

3、關於「懲罰」，有關官員「業經按照本國法律分別懲治及交部議處」，但「本國政府所不能允從外交團之要求者，實因按照條約，凡懲處中國官吏、人民，皆須由中國政府依照中國法律辦理」。覆文最後聲明：「本國政府對於外國僑民在中國內地之安寧，素極注重。此次臨城案發生之情形，實預料所未及」；「深信在華外人生命財產權利利益之安全，必能益受保障也。」

公使團收到中方覆文後很不滿意，認為「中國政府似未領會本外交團關於此項緊要之點」，尤其英國認為「覆文骨子太硬，不能滿意」。9月29日，美國公使邀英、法、日公使會晤，討論對中國覆文的答覆，決定考慮以不承認中國新政府的行動，壓迫中國作出讓步。10月4日，公使團再次提出照會，聲明「維持八月十日聯銜照會所注意之各點及辦法，全部相應照請貴國政府仍按照上述照會所指定各項辦法施行為荷」。

公使團的態度使負責處理此案的顧維鈞左右為難。他既要顧及中國輿論和社會各界的反應，也要注意不與公使團形成僵局，還要考慮曹錕上任後之對外關係，可謂瞻前顧後，勢難三全。10月2日，中國駐美公使施肇基告美國國務卿休斯，顧維鈞的處境很困難，尤其是對所謂非直接賠償問題，因為與義和團的賠償相似，很難同意。休斯卻告施肇基，他不認為列強的要求不合理，因為這些損失實際是直接的損失，在任何法庭都會判決給付。施肇基又告休斯，中國政府不會挑動排外情緒，但公眾輿論也是重要的因素，基於義和團協議的賠償，顧維鈞不可能接受。但休斯卻堅持認為，此案應基於條約範疇加以解決，他的看法是經過深思熟慮的，中國不應該考慮任何改變條件的可能性。休斯的態度充分說明了美國不以暫不贊成武裝干涉而放棄自己國家與國民利益的堅定立場。可是，尚未得知休斯態度的顧維鈞還在3日電告施肇基，請求休斯的援助。可以想見，顧維鈞的請求不會得到他所期待的反饋。

10月5日，曹錕通過賄選「當選」大總統。他在到北京上任前，已經考慮到駐京外國公使團是否在他就職時前來覲賀的問題，因為公使團覲賀與否，關係到列強對他的態度，如果列強不承認其政府，他的總統職位也坐不穩。所以曹錕還在未就任時，即派人到公使團接洽，而此舉恰為公使團要挾中國接受關於臨案之條件提供了最好的機會。所以舒爾曼自信，只要外國以中國政府在這次事件中的表現而論事，中國政府勢將與列強合作。

公使團在會商後放出風聲，稱「北方之現狀及其發生之種種事件，悉皆由於官場漠視對外條約及義務而來。……而曹錕為此漠視對外條約義務輩之首領，故中國種種罪惡之由來，其首先應負責者，即為曹氏。渠雖被選來京，但其在外交上之身價，並不能因此擡高。」據此，領袖公使符禮德告曹錕所派之接洽人，以各公使「未奉有本政府訓令為詞，不予覲見」。果不其然，10月10日曹錕就職當天，外國公使均未露面，以他們的集體缺席給了曹錕嚴重的警告，即要曹錕從「漠視對外條約之義務」變為「重視對外條約之義務」，即「重視」列強在華利權，而在當時也就是解決臨城劫車案的善後問題。

列強的態度不能不引起曹錕的重視，為了獲得列強的承認與支援，曹錕只有犧牲他口口聲聲所要「保護」的國家利益。他首先在「賠償」問題上鬆口，同意考慮列強的「間接賠償」要求。而在最讓他頭疼的「懲罰」問題上，雖然田中玉是曹錕的拜把兄弟，而且為了曹錕賄選「報效」了數十萬經費，但此時曹錕也不得不將其犧牲。10月13日，曹錕將田中玉召到北京，勸其顧全大局，自動辭職。田中玉不能當面違抗，卻在事後去天津向曹錕之弟曹銳抱怨，並追索賄選「報效」之款，表示對曹錕的不滿。

為了敷衍田中玉的感受和麵子，曹銳向其兄建議「獎懲兩銷」之法，即在免去田中玉職務的同時，升其為上將軍，以為安撫。其實如果真要論臨案責任，作為直魯豫巡閱使的曹錕也免不了受牽連，如參議員張光煒等通電中所謂，「山東系直魯豫巡閱使曹錕及巡閱副使吳佩孚屬境，既拜兼轄之職，即負共同之責律，以首重從輕之意，斷未有部曲獲罪，反置長官於不問者也。」如今曹錕成了大總統，卻要田中玉當替罪羊，也難怪田中玉心有不服，如果因此而將其逼反，對曹錕以後控制部下亦非益事。因此，曹錕接受了曹銳的建議，以上將軍的虛銜授予田中玉，同時免去田的督軍職務，以對內對外都有交待。

負責辦理外交的顧維鈞一直在為外國公使覲賀事傷腦筋，「內迫於要人的敦囑，外迫於使團的催問」。經過反覆交涉疏通，公使團表示，只要中國政府承認臨案照會的要求，他們準於10月15日前往覲賀，同時聲明「非全部承認，不必答覆」。待田中玉同意辭職後，列強的要求得以實現，顧維鈞即草擬了二次覆文，並將所擬稿本先行送交公使團徵求同意，直到他們滿意為止，以免再節外生枝。

此舉如時論所謂：「以外交上非常的屈辱交換元首懷仁堂的一握手。可憐轟轟烈烈的青年外交家，為維持中國國際地位而就職的外交總長，竟辦成如此屈辱的外交！」 15日，中國覆文送達公使團，聲明「為看重貴外交團意願起見」，對「賠償」問題，原則贊同個人「附帶賠償」，性質及數目留待以後討論，並告知已將田中玉免職。至此，公使團目的已達，駐京各國公使遂於15日上午10時前往總統府，正式覲賀曹錕「當選」總統。當日下午曹錕釋出命令：山東督軍田中玉迭電辭職，準免本職，特派鄭士琦督理山東軍務；特任田中玉為上將軍。

曹錕以中國的屈辱而換得外人的「覲賀」，但公使團卻以中國政府令稱田中玉因表示辭職而被免職，同時又升其為上將軍，不是「懲辦」而是「鼓勵」，實為故意玩弄公使團，毫無誠意，故由領袖公使符禮德於16日下午提出質問，並要求在48小時內撤銷提升田中玉為上將軍的命令；如無滿意辦法，當另定對華態度。外交總長顧維鈞因國家信用盡失，自己又首當其衝，處境尷尬，故提出辭呈，宣佈自次日起不再到部辦公。

對於公使團明目張膽之要挾，曹錕縱有不滿，亦不敢稍有表示。為了挽回局面，他一面派外交次長蔡廷幹與公使團斡旋，解釋上將軍是有名無實的虛銜，田中玉是明升暗降；一面又召集部下磋商補救辦法。大家冥思苦想，鹹認即便同意列強的要求，但如果明令取消授予田的上將軍令，實在是太不成話。正在進退兩難之際，國務總理高凌霨提出補救之方，即向洋人解釋，田中玉授為上將軍，系屬大選完成後照例之酬庸；他之免職，則為臨案交部議處後之結果。一予一奪，為截然兩事；而依原定發表之程式，升將令本在免職令前，由於經辦人員未加檢點，同時也為手續上方便起見，竟將前後兩令同日發表，至引起誤會。

為了敷衍洋人，他們索性假戲真做，由國務院以正式公文送至印鑄局並抄送外交部，謂查閱本月15日政府公報及令單，誤將田中玉敘升及免職兩令列在一日，與原定發表次序不符，應即更正。此舉演出了臨案善後交涉中最為滑稽可笑之一幕。誰知公使團仍然不理這套把戲，非要撤銷田中玉的升職令不可。曹錕最後走投無路，只得求告田中玉說：「老弟委屈點，看我的面子。」請其自動辭去上將軍，總算了結了此案。

六、餘論

臨城劫車案雖然最後得以解決，但對中國對外關係與國際地位仍有顯明之影響。時任國務總理的張紹曾認為，「此案決不能影響及於中國之國際地位」，「蓋外人在中國者，今雖遇此不幸之事，而中國僑民之在外國者，亦何嘗未遇此類不幸之事。……然中國初不因此而蔑視友邦自主之精神，故可知友邦亦必不因此而不尊重中國之自主精神也。」「臨城案與撤廢治外法權乃完全不相關涉之問題，故其解決亦裁判為兩事，分別解決，不能混為一談。尤有進者，中國國民今決不甘居外人之下，務必求得比較的平等待遇而後已，縱萬一有一二國不欲以比較的平等待遇予中國人民，而設法使此撤廢治外法權一事為無期之延期，全中國人民亦必以全力以爭之，因此事乃至不平等之事也。」此話不過是政客對輿論批評之虛應故事，臨城劫車案影響於中國國際地位及對外形象實非淺鮮。

就列強而言，由於臨案而認為中國不能承擔所謂「國際義務」，因此提出若干干涉中國內政之要求（如由外人控制護路及路政），並放緩了華盛頓會議後同意在一定程度上「改善」中國國際地位（如關稅自主和取消治外法權）之步伐。就中國而言，臨案反映出1920年代前半期中國對外關係的某些基本特徵，即每遇有對外交涉，可以進行一定程度的抗爭，這主要是由於社會各界和輿論的壓力以及職業外交家群體的努力所致，但最後的結果仍多讓步，反映出當時中國外交之虛弱地位。

由臨城劫車案自發生至解決的全過程觀之，可以認為，由於近代以來中國的長期弱勢地位以及外交、內政、軍事、經濟、文化等多重因素，牽連到其弱勢國際地位的回升、復員乃至重新邁向強勢的過程必然是十分緩慢、有限而艱難的；同時，由於軍閥割據造成中國政治和政府的分裂，一方面雖然使當時的職業外交家群體有相當程度的活動空間，並可根據國際外交準則和慣例進行一定程度的外交努力，但另一方面，中國政治與政府的分裂，也使對外交涉不易形成一致看法與統一聲音，並給予對外交涉以有力的支援，從而使職業外交家的作用打了不少折扣，加以中國自身的實力所限，使他們在挽回中國國家利權方面的貢獻只能是有限的。畢竟，弱國外交有其施展的空間和限度，無法太過超出其自身實力而作為。因此，對於1919年五四運動之後中國國際地位的緩慢回升以及職業外交家在其中所起之作用似不宜估計過高。